Kto zapłaci za wadliwą decyzję gminy?

W dzisiejszym, dynamicznie rozwijającym się obrocie gospodarczym, przedsiębiorca nie jest w stanie w zasadzie prowadzić działalności bez uzyskania licznych decyzji administracyjnych związanych z realizacją swoich zamierzeń biznesowych. Niestety niejednokrotnie okazuje się, iż uprzednio wydana decyzja, która stała się ostateczna, a nawet prawomocna zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia ze względu na najdalej posunięte wady prawne. Sytuacja taka prowadzić może w skrajnych przypadkach nawet do uniemożliwienia przedsiębiorcy dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, albo co najmniej do powstania po jego stronie wymiernej szkody. Powstaje zatem pytanie kto jest odpowiedzialny za naprawienie tak powstałego uszczerbku w majątku przedsiębiorcy?

Już w tym miejscu trzeba wskazać, że pełna odpowiedź na powyższe pytanie nie jest na łamach niniejszego artykułu możliwa, gdyż powyższe zależy zarówno od tego jaki organ wydał następnie wyeliminowaną decyzję, jak również od przyczyn jej usunięcia z obrotu prawnego. Pragnę jednak w tym miejscu zwrócić Państwa uwagę na tezę płynącą z jednego z najnowszych orzeczeń Sądu Najwyższego. Jak zostało bowiem wskazane w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III CSK 96/14, jeśli samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy niezgodną z prawem decyzję administracyjną gminy, to odpowiedzialność odszkodowawczą ponosi Skarb Państwa, a nie samorząd. Tezę tę należy w pełni zaaprobować.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami administracji publicznej, których zadaniem jest co do zasady rozpatrywanie odwołań stron postępowań administracyjnych w wypadkach wskazanych w ustawie. Aby dokładnie ukazać istotę problemu nie sposób też nie wspomnieć, że w postępowaniu administracyjnym organ drugiej instancji jest zobowiązany do zbadania sprawy i jej ponownego rozstrzygnięcia, a nie jedynie do oceny zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu. Tym samym, winien on więc wyeliminować ewentualne nieprawidłowości, których dopuścił się organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę i to – pod pewnymi warunkami – niezależnie nawet od tego czy wydane w ten sposób rozstrzygnięcie będzie na korzyść, czy na niekorzyść wnoszącego odwołanie. Można w uproszczeniu powiedzieć, że każdorazowo postępowanie odwoławcze winno doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonych najpoważniejszymi wadami.

Przechodząc natomiast do kluczowej z perspektywy niniejszego zagadnienia regulacji prawnej, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 417 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Niewątpliwie gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, więc w przypadku wadliwości wydanej przez nią decyzji to ona będzie ponosiła odpowiedzialność za powstałą w wyniku tego szkodę. Jeśli zaś chodzi o samorządowe kolegia odwoławcze to godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowią one państwowe jednostkami budżetowe. Co za tym idzie, nie posiadają one odrębnej podmiotowości prawnej, a stanowią wyodrębnioną strukturę organizacyjną działającą w ramach Skarbu Państwa. Tym samym, stosownie do wskazanej powyżej regulacji art. 417 Kodeksu cywilnego, odpowiedzialność za ich działanie ponosi Skarb Państwa.

Łącząc więc powyższe z zakresem rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji nie sposób przyjąć inaczej, jak tylko zgodnie z tezą płynącą z przytoczonego powyżej wyroku Sądu Najwyższego. W przypadku, gdy samorządowe kolegium odwoławcze utrzyma w mocy niezgodną z prawem decyzję to Skarb Państwa, a nie samorząd będzie ponosić odpowiedzialność za następstwa ewentualnie powstałej w związku z tym szkody, która najczęściej będzie związana z późniejszym wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Dochodzi tu bowiem do sytuacji, w której wadliwość działania samorządowego kolegium odwoławczego niejako wyeliminuje możliwość przypisania winny za błąd orzeczniczy organowi niższej instancji. Wiązać to należy bezpośrednio z obowiązkiem organu drugiej instancji do ponownego zbadania całej sprawy, a nie tylko zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Na zakończenie wydaje się zasadnym rozważenie, czy obecne uregulowania prawne nie prowadzą do sytuacji, w której perspektywy naprawienia szkody wyrządzonej przedsiębiorcy wadliwą decyzją zależeć będą od tego, w której instancji została zakończona sprawa administracyjna. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że możliwości finansowe samorządu są znacząco mniejsze od możliwości finansowych Skarbu Państwa. Powyższe może niekiedy prowadzić do tego, iż w przypadku braku zaskarżenia decyzji wydanej przez mniej zasobne gminy przedsiębiorca nie będzie w stanie realnie uzyskać zaspokojenia swoich roszczeń z tego tylko względu, że kwota odszkodowania przewyższać będzie jej budżet. Dlatego też, planując inwestycje związane z poniesieniem znaczących kosztów warto poddać analizie każdą z wydanych w sprawie decyzji nawet wówczas, gdy jest ona korzystna dla przedsiębiorcy.